答は「みんな」である。
まず第一に引用を定めた著作権法は「正当に選挙された国会における（国民の）代表者」が決めたという意味で、「みんな」で決めたといっていい。
次に、その著作権法で引用は次のように規定されている。すなわち「公表された著作物は、引用して利用することができる。この場合において、その引用は、公正な慣行に合致するものであり、かつ、報道、批評、研究その他の引用の目的上正当な範囲内で行なわれるものでなければならない。」（著作権法第32条1項）
ちなみに国（文化庁）は引用における「公正な慣行」を次のように解釈している。
- 他人の著作物を引用する必然性があること。
- かぎ括弧をつけるなど，自分の著作物と引用部分とが区別されていること。
- 自分の著作物と引用する著作物との主従関係が明確であること（自分の著作物が主体）。
- 出所の明示がなされていること。（第48条）
これは、あくまで「公正な慣行」についてのひとつの解釈であって（ただし最高裁判決に依拠しているので、現時点では妥当な解釈なのだろう）、この解釈に従わなくとも、「公正な慣行」に従っていれば、無断転載は合法である。
著作権法が成立する以前に、みんなが引用を行っていた。ただ例外的に引用とは言えない無断転載（盗用）を行う者がいた。そうした者は社会から非難された。その結果として、引用の「公正な慣行」が確立した。そして著作権法は、これまで、みんなが従ってきた「慣行」に従いなさいと言っているだけなのである。だから引用のルールはみんなが決めたものなのである。
ちなみに電車内で化粧することが電車に乗車するときの「公正な慣行」に従っているのか、そうでないのかについては議論の余地がある。
なお盗用がダメな理由は何も著作権の侵害だから、だけではない。
